第9章 实现中国梦与土地体制改革
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一、土地体制改革和立法的目的
土地制度改革是实现中国梦的重要内容之一，推进土地制度改革首先要明确土地立法之目的。土地体制的改革一定要推进，而且土地方面的法律也需要修改和颁布。但是，最后改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果，这是最关键的。我认为，应进一步明确土地体制改革的目的。
一是应将土地体制看是社会主义市场经济体系的一部分，虽然土地有其特殊性，但是，从基础性的体制来看，还要以市场经济的原则配置土地资源；而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制；而体制和立法的结果，不能妨碍农村剩余劳动力向城镇转移，和阻碍土地流转，使农业不能规模经营。三是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约使用土地资源。例如，使土地资源在城镇中的分配有利于我们产业结构的优化，保护我们的耕地，并且要防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中，起不到促进服务业发展的作用；如果农业的生产率很低，耕地被撂荒；如果耕地没有得到保护，那么改革和立法还是不成功的。四是要将房价降下来，使大多数城镇居民，包括农村转移到城镇的人口，能买得起住房，使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移，并使城镇居民安居乐业；如果土地体制改革和立法后，80%以上的想买房的城镇居民及绝大多数进城的农民，买不起住房，那么改革和立法实际也是失败的。五是使全国性的土地，包括农村和城镇土地科学和合理地规划，并且各城市、交通、水利等规划，应与国土规划相协调，并严格按照规划分配土地，而且调整规划也要科学和民主；如果改革和立法后，解决不了目前一任长官一任规划，规划在各部门不相协调的状况，那么改革和立法也是不成功的。六是土地体制改革和立法，应当贯彻执政为民、以民为本、以百姓的生计为主、百姓的利益为重、不与民争利特别是不与农民争利的原则。如果这次改革，并以立法的形式确定的内容总体上仍是一部与民争利的法律，那么，我认为，从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。因此，需要对拟出台的法律的每一条款，及其后果，仔细评估，使其能够达到以上目的，而不是适得其反。
二、土地体制改革应调整好四个关系
土地制度改革涉及每个中国人的利益，如处置不当，则会有许多人因之梦碎。土地体制改革涉及体制和利益，以及粮食生产与住宅建设等各个方面，必须处理好一些重大的关系，才能稳妥并坚定地推进改革。
（一）政府管理与市场调节的关系
在有关土地法的修改和立法中，究竟是立一部《土地法》民法，还是立一部《土地管理法》行政法，有不同的意见。从目前的立法基础和相关法律的配套来看，一步到位立一部民法《土地法》的条件还不成熟，还是以《土地管理法》为宜。但是，需要指出的是，不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则，就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的，除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外，就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。
从政府对土地的行政管理看，主要应体现在这样一些方面：（1）大的国土规划，比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等功能区的规划，国土、村庄和土地整治战略和规划；（2）应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划，如林业、交通、水利、农业、海洋等土地利用规划；（3）城市和乡村建设规划，包括城市和乡村功能区的划分，建筑容积率的控制，城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等功能区的划分；（4）对功能区规划内的土地实行用途管制，比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅，对于住宅的层数和高度也要进行控制；（5）制定土地管理的实施细则，并加以实施；
（6）研究制定土地资源的利用战略、体制、政策，对土地管理的重大事项提交人大进行决策，并对决策加以执行；（7）对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见。由于土地资源的特殊性，其资源配置，不可能完全交由市场调节，土地规划和用途管制必不可少。
然而，需要看到的是，城市化过程中人口到底向哪里流动和集中，经济发展中资金、技术和项目愿意往哪里投入，这是由地理区位、就业机会、工资水平、运输距离、交通条件、营商条件所决定的，而且是不断变化的，深层次是由市场机制调节的。因而，认为规划机关是万能的，有非常长远并且科学的预见性，实际上是不现实的。比如对每一个城市的人口和用地规模在十几年和几十年前就进行规定，但是，执行的结果，有的城市可能人口大量地增长，突破规划，而有的城市可能达不到规划预期的人口规模。因而，规划要在尽量科学的基础上，随着人口和生产要素的流动和集中趋势进行调整。
从我们推进城市化的进程来看，立法的一个重要功能，是使农民进入城市工作时，能够有自己的住地安居下来。然而，农民进入城市，开始时，收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容；而且，为了降低农民居住的成本，立法应当在城市特定的地域，允许开辟一些平民区，并保护平民区的居住权益，使其家人能够团聚，减少人口在城乡之间的剧烈流动，防止农村人口过快老龄化，并加快一些小、散、远村落人口的迁移和其土地被整理复垦为耕地。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中，片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化，这实际上是不可能的。待到平民区的人口收入提高，逐步向其他区域转移；并且，在国家和各级财政逐步富强后，逐步地改造这些平民区，最终成为现代化的城市。
由于社会需求、价格、成本、利润等方面的变化，企业的进出，人口的流动，土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置，如果国土资源部门都要管起来，实际上也是不现实的。对此，在规划和用途管制的前提下，其价格、交易方式等应当交由市场去调节。政府要做的事是，改革目前的行政垄断性的市场，让集体建设用地也进入市场，形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价；而不是像目前一样，体制和制度实际鼓励和促进了垄断性的抬高地价。特别需要指出的是，如果今后改革集体土地可以进入建设市场，或者承包经营地放开进行交易时，并强调到统一的交易市场内交易，则需要防止出现集中出售、供给垄断而抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样，进入交易的土地一定要多家，许多土地可以随时随地交易，这样才能形成竞争性的土地供给市场。而且，由于土地的特殊性，一些土地也需要认可其场外协议出租、入股、抵押，甚至交易的合法性。
市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。如果继续实行征用补偿的体制，即使提高征用补偿，一是与市场经济格格不入，二是仍然给政府和用地商剥夺农民利益保留了制度渠道，三是如果真正到农民中征求意见，或者农民代表在人大中真正是按比例产生，这部法律根本不会被通过。
（二）粮食安全与房价等社会安全的关系
目前提交讨论的土地修改法草案中，将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿多人口、未来可能峰值达到15.5亿人口的大国来看，保有一定数量的耕地，保证粮食的安全，是非常重要的。但是，需要看到的是，人口要向城市流动，城市周围往往非耕地土地稀缺；许多城市坐落在平原地带，这些地带耕地连片，而就近占补平衡无法实现；片面的占补平衡，可能导致围湖围河造田，开垦草原和林地，有损于生态环境。此外，虽然城市化是节约土地的一种过程，然而，由于农民工不能永久向城市转移，农村的一些村落不能萎缩衰败并整理出耕地，在城市中他们还需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎样在数量上得到保护，土地到底怎样进行占补平衡，需要慎重考虑。
城市化到底需要多少土地，特别是城市中需要多少居住用地，农村什么时候衰败到什么程度，能整理出来多少土地，如果大部分农民在城
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一、土地体制改革和立法的目的
土地制度改革是实现中国梦的重要内容之一，推进土地制度改革首先要明确土地立法之目的。土地体制的改革一定要推进，而且土地方面的法律也需要修改和颁布。但是，最后改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果，这是最关键的。我认为，应进一步明确土地体制改革的目的。
一是应将土地体制看是社会主义市场经济体系的一部分，虽然土地有其特殊性，但是，从基础性的体制来看，还要以市场经济的原则配置土地资源；而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制；而体制和立法的结果，不能妨碍农村剩余劳动力向城镇转移，和阻碍土地流转，使农业不能规模经营。三是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约使用土地资源。例如，使土地资源在城镇中的分配有利于我们产业结构的优化，保护我们的耕地，并且要防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中，起不到促进服务业发展的作用；如果农业的生产率很低，耕地被撂荒；如果耕地没有得到保护，那么改革和立法还是不成功的。四是要将房价降下来，使大多数城镇居民，包括农村转移到城镇的人口，能买得起住房，使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移，并使城镇居民安居乐业；如果土地体制改革和立法后，80%以上的想买房的城镇居民及绝大多数进城的农民，买不起住房，那么改革和立法实际也是失败的。五是使全国性的土地，包括农村和城镇土地科学和合理地规划，并且各城市、交通、水利等规划，应与国土规划相协调，并严格按照规划分配土地，而且调整规划也要科学和民主；如果改革和立法后，解决不了目前一任长官一任规划，规划在各部门不相协调的状况，那么改革和立法也是不成功的。六是土地体制改革和立法，应当贯彻执政为民、以民为本、以百姓的生计为主、百姓的利益为重、不与民争利特别是不与农民争利的原则。如果这次改革，并以立法的形式确定的内容总体上仍是一部与民争利的法律，那么，我认为，从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。因此，需要对拟出台的法律的每一条款，及其后果，仔细评估，使其能够达到以上目的，而不是适得其反。
二、土地体制改革应调整好四个关系
土地制度改革涉及每个中国人的利益，如处置不当，则会有许多人因之梦碎。土地体制改革涉及体制和利益，以及粮食生产与住宅建设等各个方面，必须处理好一些重大的关系，才能稳妥并坚定地推进改革。
（一）政府管理与市场调节的关系
在有关土地法的修改和立法中，究竟是立一部《土地法》民法，还是立一部《土地管理法》行政法，有不同的意见。从目前的立法基础和相关法律的配套来看，一步到位立一部民法《土地法》的条件还不成熟，还是以《土地管理法》为宜。但是，需要指出的是，不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则，就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的，除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外，就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。
从政府对土地的行政管理看，主要应体现在这样一些方面：（1）大的国土规划，比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等功能区的规划，国土、村庄和土地整治战略和规划；（2）应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划，如林业、交通、水利、农业、海洋等土地利用规划；（3）城市和乡村建设规划，包括城市和乡村功能区的划分，建筑容积率的控制，城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等功能区的划分；（4）对功能区规划内的土地实行用途管制，比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅，对于住宅的层数和高度也要进行控制；（5）制定土地管理的实施细则，并加以实施；
（6）研究制定土地资源的利用战略、体制、政策，对土地管理的重大事项提交人大进行决策，并对决策加以执行；（7）对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见。由于土地资源的特殊性，其资源配置，不可能完全交由市场调节，土地规划和用途管制必不可少。
然而，需要看到的是，城市化过程中人口到底向哪里流动和集中，经济发展中资金、技术和项目愿意往哪里投入，这是由地理区位、就业机会、工资水平、运输距离、交通条件、营商条件所决定的，而且是不断变化的，深层次是由市场机制调节的。因而，认为规划机关是万能的，有非常长远并且科学的预见性，实际上是不现实的。比如对每一个城市的人口和用地规模在十几年和几十年前就进行规定，但是，执行的结果，有的城市可能人口大量地增长，突破规划，而有的城市可能达不到规划预期的人口规模。因而，规划要在尽量科学的基础上，随着人口和生产要素的流动和集中趋势进行调整。
从我们推进城市化的进程来看，立法的一个重要功能，是使农民进入城市工作时，能够有自己的住地安居下来。然而，农民进入城市，开始时，收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容；而且，为了降低农民居住的成本，立法应当在城市特定的地域，允许开辟一些平民区，并保护平民区的居住权益，使其家人能够团聚，减少人口在城乡之间的剧烈流动，防止农村人口过快老龄化，并加快一些小、散、远村落人口的迁移和其土地被整理复垦为耕地。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中，片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化，这实际上是不可能的。待到平民区的人口收入提高，逐步向其他区域转移；并且，在国家和各级财政逐步富强后，逐步地改造这些平民区，最终成为现代化的城市。
由于社会需求、价格、成本、利润等方面的变化，企业的进出，人口的流动，土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置，如果国土资源部门都要管起来，实际上也是不现实的。对此，在规划和用途管制的前提下，其价格、交易方式等应当交由市场去调节。政府要做的事是，改革目前的行政垄断性的市场，让集体建设用地也进入市场，形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价；而不是像目前一样，体制和制度实际鼓励和促进了垄断性的抬高地价。特别需要指出的是，如果今后改革集体土地可以进入建设市场，或者承包经营地放开进行交易时，并强调到统一的交易市场内交易，则需要防止出现集中出售、供给垄断而抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样，进入交易的土地一定要多家，许多土地可以随时随地交易，这样才能形成竞争性的土地供给市场。而且，由于土地的特殊性，一些土地也需要认可其场外协议出租、入股、抵押，甚至交易的合法性。
市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。如果继续实行征用补偿的体制，即使提高征用补偿，一是与市场经济格格不入，二是仍然给政府和用地商剥夺农民利益保留了制度渠道，三是如果真正到农民中征求意见，或者农民代表在人大中真正是按比例产生，这部法律根本不会被通过。
（二）粮食安全与房价等社会安全的关系
目前提交讨论的土地修改法草案中，将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿多人口、未来可能峰值达到15.5亿人口的大国来看，保有一定数量的耕地，保证粮食的安全，是非常重要的。但是，需要看到的是，人口要向城市流动，城市周围往往非耕地土地稀缺；许多城市坐落在平原地带，这些地带耕地连片，而就近占补平衡无法实现；片面的占补平衡，可能导致围湖围河造田，开垦草原和林地，有损于生态环境。此外，虽然城市化是节约土地的一种过程，然而，由于农民工不能永久向城市转移，农村的一些村落不能萎缩衰败并整理出耕地，在城市中他们还需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎样在数量上得到保护，土地到底怎样进行占补平衡，需要慎重考虑。
城市化到底需要多少土地，特别是城市中需要多少居住用地，农村什么时候衰败到什么程度，能整理出来多少土地，如果大部分农民在城
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